种粮奖补政策进一步优化的几点思考
自2005年中央将农业税税收政策取消改为对种粮农民实施种粮补贴政策以来，特别是2015年“农业三项补贴”改革后，农民种粮积极性不断增强，规模化种植程度进一步提高，加快了剩余劳动力劳务输出力度，对增加农民收入、促进农业稳定发展、保障国家粮食安全发挥了重要作用，充分体现了党中央对农业工作的高度重视，将对种粮农民关怀、关心落到了实处，同时发挥了政府在促进农业发展中的引导性作用。但在实际操作过程中中央粮食补贴政策还存在一些短板和不足。
一、存在的短板和不足
（一）补贴面积计量不够精准。目前耕地地力保护补贴、适度规模经营补贴及稻谷目标价格改革补贴等粮食补贴资金发放是按“湘政办发【2015】72号文件要求，以计税面积为依据按标准发放，但由于计税面积不够精准，造成补贴发放不够精准。造成补贴面积计量不够精准的原因主要有以下两个：1、受特殊的地理条件及以前科学技术发展程度的制约，面积计量无法做到精准。在“交公粮”年代，没有高科技测量工具，由于耕地的不规则性，平坦地和坡耕田及水源是否充足等特殊原因造成产量不均，为了税赋的公平性，当时耕地面积的计量往往会结合实际面积和产量等因素来综合确定计税面积，这就造成了地理位置优越、水资源丰富的耕地实际面积要小于法定面积，而地理位置差、水资源匮乏的耕地实际面积要大于法定面积。自2005年实施种粮奖补政策后，发放依据也一直沿用以前的法定面积。据调查，资兴市北部乡镇和兴宁片由于耕地相对平整，水资源丰富，法定面积一般要大于实际面积，而东部和南部乡镇属于高山地带，耕地大多属于坡耕田，水资源匮乏，耕作成本高，产量少，因此法定面积要小于实际面积。2、现代农业发展的需要，占用耕地搞农业基础设施建设，导致实际耕地面积减少，但仍然按历年的法定面积发放奖补资金。随着各级越来越重视农业生产，农业综合开发及农田水利建设项目日益增多，政府统筹安排资金修建机耕道及农用供水设施都需要占用部分耕地，为了让老百姓享受既得利益，在发放种粮奖补资金中并没有扣减法定面积。
（二）“谁种粮谁受益”政策精准落实存在一定难度。1、刚施行粮食奖补政策之时，农村富余劳动力输出现象较少，农民所承包耕地基本都由本户耕种，土地流转情况少，因此在发放种粮奖补资金时基本上是按承包耕地面积为依据发放，即使2015年进行了“农业三项补贴”改革后，明文规定“谁种粮谁得补贴”，但由于农业"三项补贴"已经演变成农民的收入补贴，普遍群众认为种粮奖补资金是党和政府给他们的一种福利，一种应该享受的权益，一些农民即使不种粮或者不种地，也能得到耕地地力保护补贴资金，而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的耕地地力保护补贴资金。如果强行推行这一政策，少部分农民宁愿让耕地抛荒，也不会愿意将耕地流转给种粮大户，或者漫天要价，提高流转成本，并人为设置障碍，阻碍正常生产，当然将耕地地力保护补贴资金继续补贴给耕地承包者，在一定程度上也缓解了耕地流转难度，流转费用也会适当降低。但同时也挫伤了适度规模经营者的积极性，由于农村劳动力输出越来越多，耕地分散种植转化为规模化种植已成必然趋势，据统计，资兴市适度规模经营者从2015年的304户，流转面积2.25万亩，到2021年全市已有流转30亩以上耕地的新型农业经营主体419户，流转耕地面积超过4.2万亩。耕地承包者和经营者逐渐分离，耕地地力保护补贴资金发给耕地承包者已不合适，对粮食生产的激励作用不能充分发挥。2、按中央精神土地经营承包权保持三十年基本不变，但由于村规民约和习俗，不少村、组认定为人口的增减，所享受的权益也要发生相应的变化，刚实施土地经营承包时，可能还会将土地进行小范围调整，但近年来不少村民外出务工，农村劳动力减少，造成农民的关注点只在是否领取补贴，而耕地不再要求调整，因此领取种粮奖补资金上报的承包面积却是按人口均摊，违背了“谁种粮谁受益”原则，在一定程度上损害了规模化种植者的合法权益，实际流转面积可能会小于土地承包者提供的法定面积，变相地提高了经营成本。
（三）“粮食直补”变“农田直补”现象仍在继续。1、上世纪九十年代末，随着社会的进步、生活水平的提高，人们对物质的需求也由以前的大米维持温饱转变为对物质需求多样化、精细化，为增加农民收入、适应市场发展，我市加大了耕地种植结构调整，部分耕地种植了蔬菜、水果、鱼塘养鱼、果木育苗基地等，由于该部分耕地并未撂荒，2015年“三项补贴”进行了改革，上级文件中耕地地力保护补贴发放对象为农作物种植者，并没有规定只能发放给粮食种植者。因此，在发放耕地地力保护补贴实际操作过程中，将计税面积内以上农作物也纳入了发放范围。2、农村老年化现象越来越严重，农资上涨速度快，但粮食价格上涨幅度缓慢，造成种粮积极性不高，耕地质量不够好的耕地抛荒剧增，挪作他用现象也无法遏制，但各级政府为了维护社会稳定，无法真正实施“长年抛荒地不补贴”这一政策。
（四）基础信息变更无法及时修正，少部分奖补资金无法及时兑付，在一定程度上影响惠民、惠农政策落实。享受补贴农户基础信息变更上报不及时，致使一卡通系统与补贴数据信息未同步，是无法及时兑付奖补资金的主要原因，1、由于户主变更，村、组上报补贴面积时可能以新户主名称上报，但未同时到乡镇财政所进行基础信息变更申报，两者未同步，导致无法将数据导入到一卡通系统。2、一卡通存折的挂失、销户未及时办理新卡，导致奖补资金无法及时发放。由于这些信息涉及个人隐私，只能本人亲自前去办理，再加上组级干部没有固定工资，工作积极性不高，甚至有个别组级干部外出务工，长期不在家，而村级干部人手少，工作多，因此无及时将信息反馈上报。
（五）种粮奖补资金渠道多、资金安排不够稳定，不利于基层统筹安排使用。目前为止，种粮奖补资金共有耕地地力保护补贴、粮食适度规模经营补贴、一次性种粮补贴、稻谷目标价格补贴、商品粮大省奖励资金五项，资金来源由经济建设和农业农村两个部门安排，资金安排不够稳定，导致基层不能较好的规划奖补政策，资金使用达不到应有的绩效。为了促进种粮农民积极性，确保粮食生产稳定、保障粮食生产安全，基层一般在上年末或者年初规划当年的粮食生产，但由于现行种粮奖补政策的多渠道及资金安排的不稳定性，再加上大部分基层可用财力不足，勉强能维持正常运转，基层无法较好地统筹种粮奖补资金来谋划粮食生产。
二、优化种粮奖补政策的几点思考
（一）重新认定耕地种植面积，精准落实奖补政策。虽然重新认定耕地种植面积工作量大，但对于精准实施种粮补贴政策势在必行，在以前数据的基础上，深层次地开展农田普查，利用GPS、高清卫星地图和地理信息系统等现代手段和工具，对耕地进行全面普查，经核实因自然灾害或地理条件限制、无法耕种的面积核减，新开耕地并适合种植水稻的面积增补，全面掌握耕地地理位置、面积等准确信息，建立空间和属性数据库，及时纠正耕地面积不实现象，并按实际面积安排粮食补贴资金，保障种粮农民合法权益，确保补贴面积计量精准，杜绝“种粮补贴”异变为“农田直补”现象。
（二）进一步完善土地流转政策，确保“谁种粮谁受益”。由于种粮奖补政策涉及千家万户，工作量大，再加上农民根深蒂固的意识，将种粮补贴当作了党和政府给的一种福利，历年来将承包者作为了受益者，另外由于大部分青壮年外出务工，无法耕地，留守农村的老人耕种能力有限，规模化种植势在必行，为了提高规模化经营斱积极性，减少土地流转成本，提高流转效率，建议调整耕地管理模式，将耕地由村、组统一管理，划出一定区域优先满足本村、组农民耕种，剩余土地打包给规模化经营种植者（在承包价格合理的前提下可优先本村组规模化经营者），规模化经营者与村组集体签订耕地流转合同，缴纳租金，租金由村委会代管，收支定期公开，用于村、组公益事业、村民分红。耕地由村组集体统一管理，粮食奖补资金统计上报工作难度大大下降，“谁种粮谁受益”政策落实也很容易实现，种粮奖补资金无法及时兑付的难题也迎刃而解。该建议可先在规模化经营程度较高的村、组作为试点，摸索经验，根据实施效果和群众接受程度再广泛推广。
（三）安排适当经费建立健全基础信息网络化管理，确保信息及时更新，加快补贴发放进度。近年来外出务工人员越来越多，基础信息变更频繁，给补贴发放带来了诸多不便，为了确保补贴及时发放，将党和政府的温暖及时送到农民手中，安排适当经费，调动组级干部工作积极性，建立健全补贴基础信息网络，成员由市、乡（镇）、村、组相关人员组成，及时收集异动信息，确保信息及时更新，加快补贴发放进度。
（四）充分整合中央粮食奖补资金，在资金安排上保持适度的稳定性，便于基层更好的规划奖补资金的使用，进一步促进粮食生产，强化资金使用绩效。种粮奖补资金得到充分整合，资金安排保持稳定性，基层可以根据奖补资金量制定切实可行的奖补政策、保障措施来谋划粮食生产，奖补政策也能保持延续性，种粮农民的积极性也会大大提高，中央每年的一号文件也能进一步落到实处。
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